Det har under de senaste åren vuxit fram ett allt större intresse för skuldnivåerna i kommunsektorn. I och med att det har gjorts omfattande investeringar i sådant som förskolor, skolor och äldreboenden har skulderna ökat på många håll. Detta har aktualiserat frågeställningar kring hur höga skulder kommuner och regioner bör ha.
Ofta lyfts det jämförande perspektivet fram. Jag får då och då frågor om hur skulden för en specifik kommun står sig i jämförelse med andra kommuner. Är den låg eller hög? Vad är rimligt för en ”normal” kommun? Jag får också frågor om s k skuldtak. Bör kommuner sätta tak för hur hög den egna skuldsättningen får bli? Finns det i så fall någon generell rekommendation för hur högt ett sådant tak bör vara?
Tyvärr gör jag inte sällan mina frågeställare lite besvikna. Mina svar blir inte vad som förväntas. Problemet är att jämförelser på detta område är väldigt svåra att göra. Därmed blir även generaliseringar antingen haltande eller missvisande. Anledningen är att kommunerna är så otroligt olika. Vad som ska anses vara högt eller lågt – eller att rekommendera – beror till stor del på hur det ser ut i det enskilda fallet.
I en analys av skuld finns det åtminstone tre typer av variationer att ta hänsyn till:
- Det är viktigt att se till hela koncernen och inte isolera själva kommunens verksamhet. Kommuner är organiserade på olika vis. Vissa kommuner har sina verksamhetslokaler i ett bolag, medan andra har i princip all verksamhet i förvaltningsform. Dessutom nyttjar många kommuner internbank där upplåningen sker av kommunen som sedan vidareutlånar detta till sina bolag.Internbanksanvändningen är en faktor som medför att många företag som inte ska klassas som kommunal förvaltning och inte ska ingå i Maastrichskulden, som exempelvis bostadsbolag och energibolag, nu faktiskt ingår.
- Variationen i omsättning för de kommunala företagen är stor. Vissa kommuner har exempelvis stora energi- eller hamnbolag. Detta innebär, även när bolagen som sådana är välskötta och rimligt belånade, en högre skuldsättning i kronor per invånare för kommunen.
- Underhållen av befintliga fastigheter kan variera kraftigt mellan kommunerna. Vissa ligger efter, medan andra har kommit ikapp och har befintliga fastigheter av god standard. Kommuner som har en god standard har allt annat lika lägre investeringsbehov framöver.
Utifrån dessa tre punkter blir en jämförelse av skuldnivåerna mellan två eller flera kommuner sällan riktigt rättvisande. Vad som är att betrakta som högt, lågt eller lämpligt skiljer sig ofta markant från kommun till kommun. En skuld, i kronor per invånare, som bör ses som hög i ett visst slags kommun skulle kunna vara väldigt låg i ett annat slags kommun.
Många kommuner har definierat egna skuldbegränsningar i sina finansiella mål för god ekonomisk hushållning. Det är som regel högst rimlig. Då är dessa anpassade efter den egna kommunens specifika struktur och förutsättningar. Men om man skulle ge sig på att försöka definiera generella skuldbegränsningar, som ska gälla på samma sätt för kommuner som egentligen inte är jämförbara vad gäller struktur och förutsättningar, kommer man snabbt ut på svag is.
Jag är normalt sett en förespråkare av jämförelser inom kommunsektorn. Exempelvis menar jag att detta kan vara ett utmärkt verktyg i effektiviseringsarbetet. Men när det gäller skuldsättning är läget annorlunda. Här behöver man i stället vara mycket noga med att inte jämföra där det inte går att jämföra – och att inte generalisera där det egentligen inte är möjligt. Skuldnivån måste sättas i sin lokala/regionala kontext. Annars fungerar inte analysen.
En illustration av detta görs i figuren nedan. Den visar spridningen av kommunernas skuldsättning i förhållande till resultatet. Figuren ger en bild av att kommuner med högre resultat på koncernnivå tenderar att ha en högre skuld – och vice versa. Ekonomisk styrka, i termer av årets resultat, och relativ hög skuld har en viss samvariation. Detta i sig är inte förvånande. Större marginaler i form av goda resultat gör det möjligt att bära en högre skuldsättning. Denna samvariation står sig även när man i en regressionsmodell lägger till något fler förklarande variabler. Men samtidigt ska det konstateras att samvariationen inte är särskilt stark. Spridningen är ganska stor.
En analys av detta slag är i sig intressant. Men eftersom den bara inkluderar skuld, utan lokal kontext, blir den begränsad. För att verkligen förstå dynamiken kring skuldsättningen i en enskild kommun måste vi gå vidare från det generella och noggrant fokusera på det specifika.
Figur 1: Skuldens storlek i kronor per invånare i förhållande till kommunkoncernens resultat i kronor per invånare 2019.
Jag tror att det är bra och nyttigt att lyfta skuldperspektivet i det kontinuerliga arbetet med att säkra god ekonomisk hushållning. Men vi behöver vara försiktiga med jämförelser och generaliseringar. Den lokala/regionala kontexten är för viktig för det.
Emelie Värja
Forskningschef
emelie.varja@kommuninvest.se
