I ett i raden av budgetutspel lanserade regeringen nyligen ett nytt ”Stöd till kommuner med särskilda utmaningar”. Stödet uppgår till 300 miljoner kr per år, under perioden 2022–2024, och ska fördelas till 88 kommuner. För att få ta del av stödet ska kommunerna, enligt regeringen, ha större strukturella utmaningar eller en befolkning på mindre än 9 000 invånare. Stödet ska uppgå till mellan 2,4 och 7,4 miljoner kr.
Jag har inga åsikter i den politiska frågan om huruvida förslaget bör antas eller inte. Men jag konstaterar att det, om man resonerar i termer av beslutsunderlag, sätter ljuset på ett intressant och viktigt perspektiv. Finns det en grupp kommuner som på saklig grund bör ses som så strukturellt missgynnade att någon form av kompensatoriskt stöd skulle kunna bli aktuellt?
Tillsammans med Sören Häggroth och Dan Ericsson gjorde jag förra våren ett grundligt analysarbete för att gå till botten med denna problematik. I den analysen utgick vi från skillnaderna i skattesats mellan landets kommuner. Gapet från högsta till lägsta skattesats är så stort som ca 6 kr. Vilka är orsakerna till detta gap?
Det finns en bred samsyn om att skillnader i kommunalskatt är ok om de beror på variationer, från kommun till kommun, i prioriteringar och/eller effektivitet. I den utsträckning som kommuner har högre/lägre ambitionsnivåer och högre/lägre effektivitet i verksamheten så är det rimligt att detta reflekteras i skattesatsen.
Vår analys visar emellertid att skatteskillnaderna bara delvis är kopplade till sådana faktorer. Även andra faktorer spelar in. Inte minst finns det smådrifts- och glesbygdsnackdelar som inte tas om hand i nuvarande utjämningssystem. Många av de små och glesbefolkade kommunerna fastnar, trots normal ambitionsnivå och god verksamhet, i en ”högskattefälla” bara för att samhällsstrukturerna är ogynnsamma. Skatteskillnader p g a sådana faktorer kan knappast betraktas som rimliga.
Om man bygger vidare på den analysen verkar det också som att de strukturella faktorerna framöver kommer att få ett allt större genomslag, När man exempelvis tittar närmare på den demografiska utvecklingen så ser skillnaderna mellan kommungrupperna ut att öka. I figur 1 nedan illustreras den prognostiserade utvecklingen av den demografiska försörjningskvoten för kommungrupperna. Denna kvot är ett mått på hur många yngre och äldre som det i befolkningen finns i förhållande till personer i förvärvsarbetande ålder. Ju högre kvot, desto fler behöver de förvärvsarbetande försörja. Som framgår av figuren kan de största ökningarna av försörjningskvoten komma att ske i grupperna ”Landsbygdskommuner”, ”Pendlingskommun nära mindre stad/tätort” och ”Landsbygdskommun med besöksnäring”. I relativt många av kommunerna inom dessa grupper kan även utvecklingen av det totala antalet invånare komma att ligga nära noll eller till och med bli negativ.
Figur 1: Prognostiserad utveckling av den demografiska försörjningskvoten mellan 2020 och 2040 över kommungrupperna
Källa: SCB
Därmed finns det i både det korta och det långa perspektivet en naturlig logik i att, med lämpliga verktyg, kompensera för strukturella nackdelar. Vi har ett utjämningsystem som ska kunna kompensera för strukturella skillnader. Men här når det inte ända fram. Vid den senaste översynen av systemet ökades kompensationen till mindre och glesare kommuner. Men detta räckte, vilket Riksrevisionen också konstaterar, i praktiken inte till.
Givet att det behövs ytterligare kompensation: hur skulle en sådan kompensation kunna se ut? Det finns naturligtvis olika vägar att gå. Regeringen väljer att i en kombinationsmodell titta på både struktur och storlek. Vi landade i vår analys i ett lite rakare upplägg. Vår rekommendation blev att införa ett särskilt småkommunstillägg till kommuner med liten folkmängd, d v s gles- och landsbygdskommuner. Anledningen till att vi inte förordade att lägga in kompensationen i utjämningssystemet var att effekterna där skulle bli för långsamma. Resursförstärkningen för dessa kommuner behövs nu. Trycket är påtagligt redan i dagsläget – och med de problematiska befolkningsprognoserna blir det än svårare för de aktuella kommunerna att hinna ställa om.
Vi tänkte oss att tillägget, i linje med våra kalkyler, skulle utformas som en ersättning på 12 miljoner kr till var och en av de kommuner som har en befolkning på mindre än 10 000 invånare. På så vis skulle de allra minsta kommunernas skattesatser, om hela tillägget hypotetiskt men mycket osannolikt användes till skattesänkningar, kunna tas ner strax under den genomsnittliga skattenivån i de kommuner som inte får del av tillägget. Det skulle alltså skapas ett slags jämvikt. Vår bedömning var att tillägget, med denna utformning, skulle omfatta 72 kommuner spridda över hela landet. Den beräknade årliga kostnaden låg på 864 miljoner kr.
Man kan göra olika politiska värderingar av det förslag som regeringen nu lägger fram. Men i grunden, för beslutsunderlaget, är det tydligt att många små och glesbefolkade kommuner är strukturellt missgynnade samt att det finns goda skäl att kompensera för detta.
Kommuninvest 2020: Ny rapport: Med småkommunstillägg kan hela landet leva
Emelie Värja
Forskningschef
emelie.varja@kommuninvest.se
