Rättsligt meddelande: Integritet och personuppgifter. Den här informationen är viktig, så läs noga igenom innan du fortsätter. Genom att fortsätta använda webbplatsen accepterar du vissa villkor.

Emelie Värja, forskningschef

Klarar vi oss verkligen utan ”synnerliga skäl”?

Det finns mycket i utredningen ”God kommunal hushållning”, som presenterades i slutet av september, att titta närmare på. I de senaste två bloggarna har jag fokuserat på koncernperspektivet samt analysen av kommunens eller regionens egna finansiella ramverk. Nu vill jag lyfta ännu en viktig frågeställning: ”synnerliga skäl”.

I nuläget finns det en möjlighet för kommuner och regioner att underbalansera sina budgetar genom att hänvisa till synnerliga skäl. Utredningen föreslår att denna möjlighet tas bort. Motiveringen är att möjligheten har använts lite för vidlyftigt – ibland av kommuner/regioner som inte varit i något särskilt pressat ekonomiskt läge. Utredningen vill strama upp för att få bättre ordning och reda.

Utredningens uppfattning är att det, när synnerliga skäl strukits, endast ska finnas en undantagsmöjlighet för att inte upprätta en budget i balans. Det är om kommunen eller regionen i fråga har en så stark finansiell ställning att en fortsatt konsolidering av ekonomin vore uppenbart omotiverad.

För att kunna möta dessa krav måste kommunen eller regionen, enligt utredningen, ha en soliditet inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser på över 50 procent samt en finansiell buffert som är så stor att samtliga investeringar i en treårsplan kan finansieras med egna medel. Det är en hög kravnivå. 2020 var det bara 17 kommuner som hade en soliditet över 50 procent.

Jag förstår hur utredningen har tänkt. Argumenten är legitima och den generella riktningen logisk. Men frågan är ändå om inte utredningen valt att ta detta lite väl långt? Går det att bara radera synnerliga skäl på det viset utan att det, vid sidan av de positiva effekterna, också ger en del negativa konsekvenser? I mina ögon är detta en problematik som nog är betjänt av en fördjupad analys.

Med utredningens observationer som utgångspunkt har jag utnyttjat data från Kolada för att försöka få ett grepp om hur viktig användningen av synnerliga skäl har varit i olika delar av kommunsektorn. Ja, det finns säkert ett antal fall där möjligheten i någon mening utnyttjats ”fel”. Men det finns säkert också många andra fall där möjligheten använts på ”rätt” sätt och med goda effekter.

Jag har, med inriktning på kommunerna, studerat skillnaden mellan balanskravsresultat och balanskravsresultat efter synnerliga skäl. När det gäller de kommuner som haft ett negativt balanskravsresultat, samt en positiv skillnad mellan balanskravsresultat efter synnerliga skäl och balanskravsresultat, har jag antagit att de helt eller delvis nyttjat synnerliga skäl för att inte återställa ett negativt balanskravsresultat. Antalet kommuner i denna kategori har varierat mellan 2 och 35 för åren 2010–2020.

En relativt vanlig orsak till användningen av synnerliga skäl förefaller ha varit att de aktuella kommunerna kommit i situationer där de hanterat ändrade beräkningsförutsättningar för pensionsskulden. Utredningen föreslår att effekterna av sådana engångshändelser tillsammans med bland annat exploateringsbidrag exkluderas från balanskravsresultatet. I och med detta, om förslaget genomförs, bör behovet av att utnyttja synnerliga skäl minska.

Den fråga som då inställer sig är om det även efter en sådan justering finns några rättmätiga behov kvar. Jag misstänker att det kan göra det. Eller snarare: jag tycker att det är svårt att utesluta att sådana behov existerar.

En orsak som av allt att döma finns med i statistiken för 2010–2020, även om det är svårt att säga exakt hur vanlig den har varit, är omstruktureringsåtgärder. Kommuner har exempelvis hamnat i lägen där det varit rationellt, i syfte att minska de långsiktiga kostnaderna och därmed säkra god ekonomisk hushållning, att göra resoluta insatser som på kort sikt, under ett enskilt år, får stora negativa ekonomiska effekter.

Det kan, för att vara mer specifik, röra sig om små och krympande kommuner som kan behöva vidta svåra åtgärder, såsom att lägga ner en skola eller ett äldreboende, vilka kanske föranleder stora nedskrivningar eller andra betydande kostnader som kortsiktigt påverkar resultatet. Figur 1, med fokus på befolkningsstorlek, och figur 2, med fokus på befolkningstillväxt, visar att de små och krympande kommunerna varit överrepresenterade när det gäller att använda sig av synnerliga skäl. Det kan vara en indikation på att denna typ av omstruktureringsperspektiv har spelat en roll.

Om vi, utifrån detta, utgår från att det kan finnas legitima behov, åtminstone för vissa kommuner i vissa perioder, att nyttja synnerliga skäl – hur skulle det i så fall vara rimligt att förtydliga eller begränsa en sådan möjlighet?

När man väl kommit så långt i resonemanget tror jag att man kan göra det ganska enkelt.

Å ena sidan tror jag att det nog skulle kunna vara vettigt att tillåta användandet av synnerliga skäl för att tillfälligt underbalansera en budget. Kommuner ska naturligtvis generellt ha resultatnivåer som innebär att man kan klara det mesta i termer av kortsiktiga effekter. Men i vissa fall kan det vara så att inte ens goda initiala marginaler räcker till. Om det då inte är möjligt att för ett år underbalansera budgeten skulle det kunna sätta stopp för en välmotiverad och kanske helt nödvändig omstruktureringsåtgärd. Det förefaller inte rationellt. Och att börja arbeta med missvisande budgetering är naturligtvis uteslutet.

Å andra sidan ser jag nog inte att det är motiverat att tillåta användandet av synnerliga skäl för att avstå från att återställa ett negativt balanskravsresultat. Omstruktureringsåtgärden ska ju ge resultat. Där bör man ha en planering som innebär att man efter en smäll år 1 kan ta sig direkt upp på plus.

Jag är den första att erkänna att detta är komplexa frågeställningar. Och jag har alltså full förståelse för vart utredningen är på väg. Men jag är ändå, åtminstone i detta skede, lite tveksam till att användandet av synnerliga skäl uteslutande ska reserveras för kommuner och regioner med en synnerligen stark finansiell ställning. Detta riskerar kanske att i onödan ställa till det för andra kommuner och regioner – inte minst de små och krympande kommunerna. Låt oss gå mer på djupet på detta innan vi landar i beslut. Det behövs.

Figur 1: Andel kommuner, per kategori, som nyttjat synnerliga skäl för att helt eller delvis inte återställa ett negativt balanskravsresultat, i genomsnitt under perioden 2010–2019, med kategoriindelning efter befolkningsstorlek

Figur 2: Andel kommuner, per kategori, som nyttjat synnerliga skäl för att helt eller delvis inte återställa ett negativt balanskravsresultat, i genomsnitt under perioden 2010–2019, med kategoriindelning efter befolkningstillväxt