Rättsligt meddelande: Integritet och personuppgifter. Den här informationen är viktig, så läs noga igenom innan du fortsätter. Genom att fortsätta använda webbplatsen accepterar du vissa villkor.

Emelie Värja, forskningschef

Är det ekonomistyrningen som brister?

Jag har skrivit mycket om utredningen i denna blogg. När jag säger utredningen menar jag givetvis den statliga utredning om ”En mer effektiv ekonomistyrning i kommuner och regioner” som presenterades i september. Men det finns så många intressanta och viktiga perspektiv att belysa och beröra.

Nu är det dags för mig att ta ett helhetsgrepp. Denna gång tänkte jag fokusera på den övergripande problembilden och analysen av kommunsektorn. Utredningen startade i frågeställningar, som uttrycktes i direktiven från regeringen, kring vad som kan och bör göras för att kommuner och regioner med en svag ekonomi ska kunna bygga en starkare ekonomi. Den landade i ett antal förslag om hur ekonomistyrningen kan förbättras. Räcker de? Kan utredningens föreslagna verktygslåda lösa de problem som identifierats?

Jag ska direkt erkänna att jag, efter analytiska djupdykningar och massor av samtal med kloka människor, har blivit mer och mer tveksam till om en reformerad ekonomistyrning – vilken i sig vore en bra och lovvärd förändring – kan skapa de effekter som vi är ute efter. Det är kanske inte där som felet sitter.

Utredningen konstaterar – och jag instämmer – att vi överlag har en stark kommunsektor. Den genererar goda resultat. Den har den utvecklings- och investeringskapacitet som krävs. Soliditetsutvecklingen är mestadels positiv.

Samtidigt finns det kommuner och regioner som sliter med att få ekonomin att gå ihop. De har inte förmått leva upp till god ekonomisk hushållning och har inte klarat av att kontinuerligt säkra positiva balanskravsresultat. Man skulle kunna tänka sig att det i dessa fall är just ekonomistyrningen som brister. Men en sådan hypotes håller inte särskilt långt när man går in i en närmare granskning.

Vad som förenar de ekonomiskt svaga kommunerna och regionerna verkar nämligen inte i första hand vara bristfälliga styrningsstrukturer, utan snarare en rätt så specifik uppsättning strukturella faktorer. Framför allt pratar vi storlek.

I figur 1 framträder ett tydligt mönster. Om vi tittar på fördelningen av negativa balanskravsresultat så är andelen högst bland de mindre kommunerna. Om vi studerar fördelningen av negativ soliditet, som blir riktmärket för den nya kommundelegationen, så är bilden ännu mer utpräglad: andelen är klart störst i kategorin småkommuner. Bland de större kommunerna noterades förra året inte ett enda fall med negativ soliditet.

Utredningen konstaterar följande: ”Djupgående ekonomiska problem kan vara en följd av ogynnsamma förutsättningar som är svåra att påverka genom beslut på lokal nivå, men kan också vara ett tecken på en svag och ineffektiv styrning.” (sid 416).

Detta är naturligtvis både rimligt och riktigt. Det kan säkert förekomma en del bristfällig eller rentav undermålig ekonomistyrning bland kommuner och regioner med svag ekonomi. Men ju mer jag vänder och vrider på problematiken, desto tydligare tycker jag mig se att det är i de ogynnsamma förutsättningarna – alltså de strukturella faktorerna – som huvuddelen av förklaringen ligger. Där finns den huvudsakliga roten till det onda.

Figur 1: Andel kommuner med negativt balanskravsresultat i genomsnitt under perioden 2010-2019 samt andel kommuner med negativ soliditet på koncernnivå inklusive pensionsförpliktelser år 2020

 

Ytterligare ett perspektiv i detta är skattesatserna. Det generella mönstret är där att det är de mindre kommunerna som har högst skattesats och de större som har lägst skattesats. Orsaken är inte – åtminstone inte i någon betydande utsträckning – politiska preferenser. Både bland små och stora kommuner finns majoriteter av alla möjliga färger och slag. Förklaringsvariabler som effektivitet och ambition räcker heller inte till – vilket vi förra året såg i en rapport. Det verkar vara strukturella faktorerna som spelar in.

Dåliga strukturella villkor får det att framstå som att mindre kommuner systematiskt skulle driva en mindre god ekonomistyrning. Men så är det av allt att döma inte. Dilemmat är snarare att det inte har några schyssta odds – och helt enkelt inte samma chans som de större kommunerna att leverera.

Saken blir inte bättre av att det i utredningens förslag är få delar som stärker upp de mindre kommunerna.

Ja – att se till helheten, göra analysen av sitt utgångsläge, inkludera balansräkningen och lyfta det långsiktiga perspektivet är saker som är bra för alla. Det är nyttigt även för de mindre kommunerna.

Men sedan finns det också punkter där det småskaliga perspektivet på sätt och viss tappats bort. Att avskaffa möjligheten till synnerliga skäl – för att budgetera för större omstruktureringsåtgärder som skapar möjligheter för god ekonomisk hushållning – skulle kunna bli ett ganska påtagligt minus särskilt för små kommuner. Att avsättningar till resultatreserven får göras först om resultatet överstiger 2 procent av skatter och bidrag skulle skava rejält för många mindre kommuner. Där är investeringarna ofta inte lika stora som i växande storkommuner. Ett resultat på 1 procent av skatter och bidrag kan vara tillräckligt för att upprätthålla en god soliditet. Att då schablonmässigt kräva 2 procent för den som vill göra avsättningar och förbereda framtida omstruktureringsåtgärder blir då inte rimligt. Här borde kravet för avsättning vara att resultatet överstiger den nivån som utgör god ekonomisk hushållning i kommunen – inte någon historisk tumregel.

Jag är i grunden positiv till utredningen. Den innehåller flera bra förslag som kan bidra till att stärka och effektivisera ekonomistyrningen i kommunsektorn. Det vore helt rätt väg att gå.

Men utredningen är inte till mycket hjälp när det gäller att möjliggöra för kommuner och regioner med en svag ekonomi att bygga en starkare ekonomi. Styrningen är viktig, men långtifrån allt. När det kommer till kritan är det även strukturen som avgör.