Rättsligt meddelande: Integritet och personuppgifter. Den här informationen är viktig, så läs noga igenom innan du fortsätter. Genom att fortsätta använda webbplatsen accepterar du vissa villkor.

Emelie Värja, forskningschef

Hur kan man påverka befolkningstillväxten?

Befolkningsutvecklingen är en viktig fråga för kommunsektorn. Vilket befolkningsunderlag som man kan räkna med på kort och lång sikt får stor betydelse för planering, verksamheter och visioner.

Just befolkningsfaktorn blir extra viktig om man ser till hur utjämningssystemet är utformat. För en kommun som vill höja sina intäkter hjälper det inte särskilt mycket om invånarna ökar sina inkomster. Detta neutraliseras i hög grad genom utjämningen. Det som verkligen påverkar intäktsmassan är i stället invånarantalet. Den som lyckas driva en befolkningstillväxt kan nästan rakt av addera nya intäkter.

På många håll finns det tydliga ambitioner i befolkningsfrågan. Vissa vill växa mer. Andra vill undvika att krympa. Men hur gör man egentligen för att styra befolkningsutvecklingen åt det håll man önskar? Det är, tyvärr, ganska oklart.

Vi har under pandemin sett betydande befolkningsförändringar. Befolkningstillväxten har avtagit, samtidigt som flyttmönstren delvis har förändrats. Storstädernas inrikes flyttningsöverskott pekar rakt ner. Även gruppen större städer ser en fallande trend. Övriga kommungrupper ökar.

 

Figur 1: Inrikes flyttningsöverskott över tid från november året innan till oktober

För närvarande är det lite svårt att få grepp om vad siffrorna faktiskt säger. Hur kommer mönstret se ut efter pandemin? SCB:s prognos för hela 2021 visade att 137 kommuner skulle ha en krympande befolkning. De faktiska folkbokförningssiffrorna, som har avstämningspunkt i november, visar nu i stället att 88 kommuner krympte från 1 november 2020 till 1 november 2021. Det tyder snarare på att färre kommuner kommer krympa. I figur 1 illustreras både historisk utveckling och långsiktig prognos.

Figur 2: Antal kommuner med minskande och ökande befolkning 2003 – 2021 prognos till 2030

 

En särskild utmaning, utöver förändringsdynamiken i aktuell data, är att de lokala prognoserna från SCB inte brukar vara särskilt träffsäkra. De utgår från makro-beräkningar och tar inte hänsyn till vad som händer i lokalmiljön. Skellefteå är ett tydligt exempel. Enligt prognosen beräknas kommunen krympa. I realiteten talar den jättelika industrisatsningen för att invånarantalet snarare kommer att öka.

Vad som väntar framöver är alltså oklart: prognoser pekar på fler krympande kommuner, flyttningsmönstret pekar på minskad urbanisering. Då kunde man önska sig att forskningen skulle leverera tydliga besked. Det gör den tyvärr inte. För en kommun som vill styra befolkningsutvecklingen finns det inte så mycket forskningsbaserat stöd att få.

Det är inte så att det inte existerar forskning i frågan. Det gör det. Det har producerats ett relativt stort antal studier om vad som påverkar befolkningsutvecklingen. Men forskningsläget är fragmenterat. De entydiga slutsatserna är svåra att dra.

Det har gjorts en hel del fallstudier om lyckade exempel. Men där är generaliserbarheten begränsad. Det har gjorts större empiriska studier med fokus på ett eller annat specialområde. Men där ligger det närmare till hands att peka på vad som inte fungerar än vad som fungerar. Jag har själv studerat hur förekomsten av elitlag i Allsvenskan eller SHL påverkar tillväxten – dock utan att finna någon signifikant effekt.

En faktor som tycks spela roll för den egna kommunens befolkningsutveckling är om grannkommunerna växer. Där såg jag i min forskning ett signifikant samband. Man tenderar att få en befolknings-boost av att ha expanderande grannar. I SNS-rapporten ”Kommunernas framtid” konstateras det, på ett liknande tema, att närheten till en större stad verkar inverka positivt på befolkningsutvecklingen. Dilemmat med dessa konklusioner är dock, naturligtvis, att man inte kan välja sina grannar.

En intuitiv faktor kan vara förekomsten av arbetstillfällen. Om man skapar jobb så borde man kunna locka till sig folk. I min forskning hittade jag en positiv korrelation mellan låg arbetslöshet och en växande befolkning. Men i det senaste numret av Dialog uttrycker Charlotta Melander en tveksamhet kring om det räcker med att bara erbjuda arbetstillfällen. Vi flyttar mest i åldern 18-35 år. Vi söker oss till utbildning och arbete, men vi söker oss också till platser som passar vår livsstil. Det är således en kombination av flera faktorer som styr vart vi geografiskt landar. Även om man som liten kommun fixar jobben är risken alltså att flyttlassen går till en större kommun med bredare utbud.

En forskarrekommendation kan vara att fokusera på kärnverksamheten. I en rapport till Tillväxtanalys, som har några år på nacken, skriver Gissur Erlingsson m fl följande: ”…I sammanhanget är det därför värt att påminna om att mycket tyder på att framgångsrik tillväxtpolitik handlar om att skapa goda grundläggande samhällsinstitutioner, en ändamålsenlig och fungerande infrastruktur, väl fungerande processer kring tillståndsgivning, planering mm, samt att sköta det grundläggande välfärdsuppdraget – inte minst skola, vuxenutbildning och barnomsorg – på ett optimalt sätt.” ¹ Men där är frågan om det verkligen räcker. Finns det inte ganska många kommuner som uppvisar god kärnverksamhet, men som ändå blir mindre och mindre?

Josefina Syssner har också analyserat dynamiken kring befolkningsminskning i en rad studier. Hon konstaterar att politiker och tjänstepersoner går igenom fyra olika steg när befolkningen börjar minska. Det första steget handlar om att ignorera statistiken. Det andra handlar om att ta fram strategier för att motverka minskningen. I det tredje steget lär man sig hantera minskningen och först i det fjärde steget ser man befolkningsminskningen som en möjlighet.² Samtidigt pekar hon på att svenska kommuner tenderar att fastna i det första steget.³ Dessa observationer är viktiga och intressanta, men har egentligen inte huvudfokus på vad man kan göra för att hejda eller vända en befolkningsminskning.

Sammantaget är det tydligt att mer forskning, och då med specifik inriktning på vad som går och inte går att göra för att driva befolkningsutvecklingen åt önskat håll, skulle kunna vara till stor hjälp på området. För många kommuner är detta en kritisk fråga. Att då kunna jobba med ett tydligare forskningsstöd skulle vara nyttigt.

 

¹ Gissur Erlingsson, Jerker Moodysson och Richard Öhrvall 2011: ”Regional och lokal tillväxtpolitik, vad kan och bör offentliga aktörer göra?”, Tillväxtanalys 2011:28

² Robert Jonsson och Josefina Syssner 2016: ”Demografianpassad infrastruktur? Om hantering av anläggningstillgångar i kommuner med minskande befolkningsunderlag”, Nordisk Administrativ Tidskrift, 2016 93(3), pp. 45-64.

³ Josefina Syssner 2014: ”Politik för kommuner som krymper”, CKS-rapport 2014:4, Linköpings universitet. Josefina Syssner 2015: “Planning for shrinkage? Policy implications of demographic decline in Swedish municipalities”, Journal of Depopulation and Rural Development Studies.